Опыт Узбекистана в усилении роли парламента в углублении демократических реформ

Четыре года назад – 7 февраля 2017 года – была принята Стратегия действий по пяти приоритетным направлениям развития Республики Узбекистан в 2017 – 2021 годах (далее – Стратегия действий). Данный документ был разработан по итогам широкого общественного обсуждения, комплексного изучения актуальных и волнующих население вопросов, анализа действующего законодательства, правоприменительной практики и передового зарубежного опыта.

В частности, в Стратегии действий были определены пять приоритетных направлений развития страны, такие как: совершенствование государственного и общественного строительства; обеспечение верховенства закона и дальнейшее реформирование судебно-правовой системы; развитие и либерализация экономики; развитие социальной сферы; обеспечение безопасности, межнационального согласия и религиозной толерантности, осуществление взвешенной, взаимовыгодной и конструктивной внешней политики. Каждое из этих направлений содержит конкретные разделы по дальнейшему углублению реформ и преобразований в стране. Реализацию Стратегии действий было предусмотрено осуществить в пять этапов, в рамках каждого из которых утверждалась отдельная ежегодная Государственная программа по ее реализации в соответствии с объявляемым наименованием года.

Сегодня нет сомнений в реалистичности и конструктивности Стратегии действий, о чем свидетельствуют результаты реформ, осуществляемых под руководством Президента нашей страны Шавката Мирзиёева.

Важным компонентом реализации Стратегии действий и эффективным институтом для обеспечения открытости, согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти является Послание главы государства Олий Мажлису.

Послание Президента парламенту, на наш взгляд, – это важная политическая программа, вмещающая в себя итоги, приоритеты и инициативы. Так, в нем подведены итоги уходящего года, определены приоритетные задачи для следующего года и озвучены инициативы для нового этапа демократических реформ. Главное, что документ построен на основе глубокого анализа текущего состояния развития страны, стратегического видения дальнейших шагов на пути прогресса и обязательного учета мнений широкой общественности, чаяний народа, что является ярким подтверждением реализации принципа «Инициатор реформ – само общество». 

Как отметил Президент в своем очередном Послании Олий Мажлису, успешность реформ и достижение намеченных целей во многом зависят от эффективности государственного управления. Хотя это утверждение является аксиомой, для любой страны, осуществляющей трансформацию, важным является не только определение целей, задач и компонентов реализации стратегии развития страны, но и формирование единого понимания «эффективности» государственного управления.

Следует отметить, что озвученный в Послании главы государства стратегический девиз «Мы не свернем с пути демократических реформ» демонстрирует твердую политическую волю и ориентир на формирование именно такого единого понимания задач государственного управления, где демократия выступает как ценность, цель и средство достижения этой цели. 

Итак, прошло четыре года после принятия Стратегии действий. Какие результаты достигнуты за годы реформ в решении поставленных задач? Что изменилось в деятельности Олий Мажлиса?

Прежде чем ответить на эти вопросы, целесообразно раскрыть суть того, что подразумевает понятие «эффективный парламент». В Руководстве Межпарламентского союза отмечается: «Хотя «эффективность» на первый взгляд может не показаться отчетливо демократической ценностью, она становится таковой благодаря выполняемой функции, которая необходима для демократического процесса: законотворчества, надзора за исполнительной властью, финансового контроля и так далее».

В Руководстве утверждается, что эффективность парламента зависит от наличия прав и ресурсов (финансовых, человеческих, организационных) для выполнения необходимых задач, а также наличия достаточных полномочий и независимости по отношению к исполнительной власти, чтобы эффективно ее контролировать. Парламентам необходимо найти баланс между сотрудничеством с исполнительной властью и контролем за ней, явный обструкционизм редко служит интересам общества. Потребности электората не удовлетворяются должным образом, если у парламента нет достаточных ресурсов для выполнения своих функций или он расточителен и неэффективен в использовании имеющихся ресурсов. В более широком аспекте эффективность парламента заключается «в способности выполнять важную роль по поддержанию и продвижению национальной интеграции».

Исходя из этого, можно прийти к выводу, что эффективный парламент характеризуется, во-первых, наличием прав и ресурсов для выполнения необходимых задач, во-вторых, наличием достаточных полномочий и независимости по отношению к исполнительной власти, чтобы эффективно ее контролировать и сотрудничать с ней, в-третьих, наличием высокого уровня доверия среди электората, в-четвертых, способностью поддерживать и продвигать национальное единство.

Именно эти цели и ориентиры способствовали тому, что в Стратегии действий одним из приоритетных направлений совершенствования системы государственного и общественного строительства было определено дальнейшее усиление роли Олий Мажлиса и политических партий в углублении демократических реформ и модернизации страны.

В этом направлении были поставлены следующие задачи: 

во-первых, дальнейшее расширение полномочий парламента в решении важнейших задач внутренней и внешней политики страны, а также в осуществлении парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти;

во-вторых, коренное повышение качества законотворческой деятельности, направленное на усиление влияния принимаемых законов на ход общественно-политических, социально-экономических, судебно-правовых реформ;

в-третьих, усиление роли политических партий в жизни государства и общества, формирование среди них здоровой конкурентной среды.

За последние четыре года значительно расширилось участие национального парламента в реализации реформ, решении важнейших социально-экономических и политико-правовых задач, возросли его полномочия. 

Следует отметить, что несмотря на пандемию COVID-19 деятельность парламента по осуществлению своих полномочий не остановилась, а наоборот стала еще более активной по сравнению с предыдущими годами.

В частности, достигнуты результаты по следующим направлениям: 

Первое. Повысилось качество законотворческой деятельности парламента.

Законотворческая деятельность охватывает многоэтапный процесс от определения необходимости регулирования соответствующей общественной сферы на уровне закона до оценки эффективности принятого закона. Ввиду того, что качество законов, прежде всего, зависит от законотворческой деятельности, кардинально изменены его элементы.

Во-первых, принята Концепция совершенствования нормотворческой деятельности.

Как известно, успешная реализация реформ в значительной степени зависит от сформировавшейся законодательной базы, законотворческой деятельности и в целом нормотворческого процесса. Однако преобладание законов рамочного характера, принятие решений без конкретного механизма их реализации или даже противоречащих нормам закона привело к регулированию общественных отношений преимущественно подзаконными актами.

В целях совершенствования правового обеспечения осуществляемых реформ, систематизации законодательной базы, повышения качества нормотворческой деятельности, внедрения в этот процесс современных цифровых технологий и элементов «умного регулирования», была принята Концепция совершенствования нормотворческой деятельности.

Исходя из требований данной Концепции обеими палатами Олий Мажлиса совершенствуется законотворческая деятельность и координируется работа по систематизации и кодификации нормативно-правовых актов, пересмотру рамочных, бездействующих и не влияющих на правоприменение актов законодательства. 

В частности, принята «Дорожная карта», предусматривающая подготовку и рассмотрение более 60 законопроектов, которые направленны на систематизацию около 200 действующих законов и более 500 разрозненных подзаконных актов.

Например, в целях систематизации избирательного законодательства, состоящего из пяти целостных законов и ряда разрозненных подзаконных актов, был разработан и принят Избирательный кодекс Республики Узбекистан. Итоги выборов в представительные органы государственной власти, проведенные 22 декабря 2019 года, показали, насколько новый Избирательный кодекс соответствует международным стандартам. В частности, по заключению миссии БДИПЧ ОБСЕ, принятие Избирательного кодекса обеспечило лучшую правовую основу для выборов.

Сегодня объем работы и нагрузка нижней палаты парламента в законотворческой деятельности существенно возросли. То есть количество законопроектов, находящихся на рассмотрении Законодательной палаты, увеличилось почти в три раза по сравнению с первыми годами деятельности предыдущего созыва депутатов. 

Во-вторых, расширены механизмы общественного и экспертного обсуждения законопроектов. 

Учитывая установленный в 2018 году порядок, согласно которому все проекты нормативно-правовых актов подлежат размещению организациями-разработчиками проектов на Едином портале интерактивных государственных услуг Республики Узбекистан для проведения общественного обсуждения, в целях расширения механизмов общественного обсуждения проектов законов на этапе их парламентского рассмотрения внедрена практика размещения текста законопроекта, принятого в первом чтении, на веб-сайте Законодательной палаты. При этом проекты законов, имеющие важнейшее общественное, социально-экономическое значение, могут выноситься в процессе подготовки законопроекта ко второму чтению на широкое обсуждение. Также, ответственный комитет может организовать обсуждение законопроекта с участием их авторов, представителей институтов гражданского общества и научно-исследовательских учреждений. 

Например, учитывая важность и необходимость широкого обсуждения законопроектов в сфере прав человека, законопроект «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Узбекистан «О свободе совести и религиозных организациях» был размещен на официальном сайте Законодательной палаты Олий Мажлиса – www.parliament.gov.uz. По информации Комитета по демократическим институтам, негосударственным организациям и органам самоуправления граждан Законодательной палаты по данному законопроекту с августа 2020 года поступило более 500 предложений от граждан и представителей религиозных организаций. Данный проект закона был широко обсужден с представителями институтов гражданского общества и экспертами ряда институтов по правам человека, в том числе, с участием экспертов Международного центра правоведения и религиоведения Университета Бригама Янга. В общей сложности было поведено более 10 «круглых столов», по результатам которых и с учетом поступивших предложений законопроект был доработан.

В-третьих, усовершенствован порядок рассмотрения законопроектов.

Установлена гибкая форма голосования. По решению Законодательной палаты голосование по законопроекту может проводиться по главам или разделам, а также по нескольким статьям одновременно.

Установлен порядок выступления субъекта права законодательной инициативы. на заседаниях Законодательной палаты с докладом по законопроекту. Это, в свою очередь, способствовало повышению ответственности инициативного органа за качество и обоснованность подготавливаемых законопроектов.

Например, в прошлом году из-за недостаточного обоснования авторам возвращены восемь законопроектов. Так, 3 ноября 2020 года на очередном заседании Законодательной палаты Олий Мажлиса Закон «О внесении изменений в Кодекс Республики Узбекистан об административной ответственности» не набрал достаточного количества голосов и был возвращен инициатору закона. Причиной стало несогласие парламентариев с мнением авторов о том, что наделение правом инспекторов профилактики рассматривать правонарушения в качестве альтернативного органа послужит устранению волокиты в делопроизводстве и излишних затрат граждан.

Кроме того, расширены права фракций в рассмотрении законопроектов. Фракции организуют обсуждение и изучение проектов законов на местах с участием граждан и вырабатывают предложения, исходя из своих программных целей и задач.

Также, как одно из отличительных достижений 2020 года можно отметить активизацию работы парламента по изучению соответствия законопроектов международным договорам, а также внедрение новой практики изучения соответствия проектов законов рекомендациям по улучшению позиций Узбекистана в международных рейтингах.

Второе. Укреплены механизмы парламентского контроля.

Как известно, в демократических странах четко налаженные механизмы парламентского контроля способствуют реализации принципа сдержек и противовесов.

В целях укрепления механизмов парламентского контроля в Закон Республики Узбекистан «О парламентском контроле», принятый в 2016 году, были внесены изменения и дополнения 10 раз. В частности, изменения были направлены на расширение субъектов, объектов и форм парламентского контроля.

В качестве новых форм парламентского контроля можно отметить следующие:

– кардинально изменился парламентский контроль над принятием и исполнением Государственного бюджета. Впервые в 2019 году Государственный бюджет Республики Узбекистан на 2020 год был принят в форме закона;

– внедрена практика рассмотрения отчета Кабинета Министров о ходе реализации государственной программы на соответствующий год, вытекающей из Послания Президента Республики Узбекистан Олий Мажлису;

– наряду с заслушиванием на заседаниях палат информации членов правительства внедрена практика заслушивания информации также руководителей органов хозяйственного управления. Вместе с тем представлено право комитетам палат заслушивать не только сообщения руководителей государственных органов, но и органов хозяйственного управления.

– внедрена практика заслушивания на заседаниях Сената отчетов хокимов областей, районов, городов по вопросам развития соответствующей территории;

– конкретизированы нормы, регламентирующие парламентское расследование.

Кроме того, в целях повышения ответственности руководителей министерств и ведомств законодательно закреплен порядок, согласно которому ответы на запросы парламентариев дает лично должностное лицо, на имя которого был направлен запрос.

Анализ парламентской деятельности показывает, что на сегодняшний день парламентарии активно используют механизмы парламентского контроля.

Например, отчет Законодательной палаты показывает, что за 2020 год проведены 19 парламентских слушаний, 9 мероприятий «парламентского часа», направлено 14 парламентских и 338 депутатских запросов. Если сравнить количество парламентских запросов с показателями 2017 года, то можно увидеть динамику увеличения их числа в 4 раза. В сравнении с предыдущими годами заметно повысилась инициативность политических фракций. 

В свою очередь, Сенатом была внедрена новая практика опубликования на веб-сайте верхней палаты парламента сенаторских запросов и ответов на них. Это новшество способствует, прежде всего, повышению открытости работы Сената и ответственности руководителей государственных органов управления перед ним. 

Говоря о парламентском контроле, нельзя не упомянуть и о двух новых парламентских комиссиях.

Так, были образованы Парламентская комиссия по контролю за реализацией Национальных целей и задач в области устойчивого развития Республики Узбекистан на период до 2030 года (Парламентская комиссия по ЦУР) и Парламентская комиссия по соблюдению международных обязательств Республики Узбекистан в области прав человека.

Создание Парламентской комиссии по ЦУР способствовало внедрению новой практики взаимодействия и регулярного заслушивания отчетов членов Правительства и руководителей отраслевых органов управления о проделанной работе по достижению ЦУР.

Также следует отметить и то, что в Закон Республики Узбекистан «Об Уполномоченном Олий Мажлиса по правам человека (Омбудсмане)» были внесены изменения, направленные на создание национального превентивного механизма защиты прав человека. Кроме того, была введена должность заместителя Омбудсмана – Уполномоченного по правам ребенка.

Образование новой Парламентской комиссии с исключительным мандатом в области защиты прав человека, а также новых парламентских институтов явилось мощным политическим сигналом, свидетельствующим о приверженности Узбекистана взятым на себя международным обязательствам в области прав человека и новом этапе парламентского контроля в данной сфере.

Учитывая эти изменения, в 2020 году Межпарламентский союз на своем сайте опубликовал статью, в котором высоко оценил последние действия парламента Узбекистана по внедрению международных стандартов в области прав человека на национальном уровне.

В целом, перечисленные институциональные и законодательные изменения способствовали укреплению механизмов парламентского контроля, роли Олий Мажлиса в системе государственной власти и повышению ответственности и подотчетности исполнительной власти перед парламентариями. В свою очередь, это способствовало активизации конструктивного сотрудничества между парламентом и исполнительной властью.

Третье. Расширены парламентские полномочия в решении задач внутренней и внешней политики страны.

В целях повышения ответственности членов правительства перед парламентариями, получившими свой мандат непосредственно от народа, на основе практики демократических стран  установлен порядок одобрения членов Правительства нижней палатой парламента.

Сегодня Законодательная палата по представлению Премьер-министра Республики Узбекистан рассматривает и одобряет кандидатуры в члены Кабинета Министров, а в последующем их утверждает в должности Президент Республики Узбекистан.

Кроме того, в соответствии с Конституцией, одним из полномочий Сената является назначение послов Узбекистана в зарубежных странах. Во время процесса назначения заслушиваются программы, которые кандидаты на эту должность определили для своей будущей деятельности. В целях развития взаимодействия послов с Сенатом и наращивания парламентского контроля в Сенате налажена практика заслушивания отчетов послов Узбекистана в зарубежных странах.

Несмотря на пандемию COVID-19, деятельность парламента по развитию сотрудничества с зарубежными парламентариями еще более усилилась. Например, если в 2015–2019 годах функционировало 28 групп сотрудничества с законодательными органами зарубежных стран, то в настоящее время их число составляет уже 51 группу. 

В целях совершенствования правовых основ парламентских полномочий в решении задач внешней политики страны принята Концепция парламентской дипломатии. Данный документ направлен на определение приоритетов, стратегических целей и принципов деятельности Олий Мажлиса в реализации внешней политики страны и парламентской дипломатии. 

В палатах парламента созданы новые должности, ответственные за развитие межпарламентского сотрудничества и парламентской дипломатии – первый заместитель председателя Сената и первый заместитель спикера Законодательной палаты Олий Мажлиса.

Принятые меры, очевидно, способствовали укреплению полномочий палат парламента в решении задач внутренней и внешней политики страны и развитию межпарламентского сотрудничества.

Четвертое. Совершенствуются парламентские механизмы диалога с гражданами и повышается открытость парламента.

За прошедший период сформирован многоаспектный диалог парламентариев с народом, включающий направления по вовлечению граждан в законотворческую деятельность, парламентскому контролю, работе с обращениями граждан и аккумулированию их инициатив.

Как уже было отмечено выше, большое внимание уделяется расширению механизмов общественного обсуждения законопроектов с широким участием представителей институтов гражданского общества, размещению законопроектов на официальных веб-сайтах нижней палаты. 

Кардинально изменилась работа парламентариев с избирателями. Сегодня внедрена новая практика систематического изучения проблем избирателей с выездом на места. 

Например, даже в условиях пандемии COVID-19 депутатами на местах организовано свыше пяти тысяч встреч с участием 95 тысяч избирателей, осуществлено 14 выездов для изучения положения в регионах. Если в прошлом году депутатами рассмотрено более 9,3 тысячи обращений граждан, то из них более 2,9 тысячи обращений (31 процент) было получено непосредственно во время встреч и приема граждан на местах. Отличительной стороной таких встреч можно отметить то, что более 2,6 тысячи обращений избирателей положительно решилось на местах. Итоги изучений и поднятые в обращениях вопросы стали одной из основных причин инициирования парламентских запросов, парламентских слушаний и депутатских запросов.

Пандемия также способствовала развитию коммуникации парламентариев с избирателями посредством цифровых технологий, социальных сетей, в частности, «Telegram», «Facebook» и других каналов общения. 

Также параллельно развиваются элементы системы «Электронный парламент». В тестовом режиме запущены новые сайты для усиления диалога с избирателями и обсуждения законопроектов – oliymajlis.gov.uz, qonun.gov.uz, deputat.gov.uz. Внедрена также практика онлайн-трансляций заседаний Сената и Законодательной палаты.

Кроме того, по инициативе главы государства с 2018 года запущен портал коллективных обращений «Менинг фикрим», который призван аккумулировать инициативы и предложения граждан, направленные на совершенствование законодательства и институциональные изменения в общественно-политической и социально-экономической сферах. 

Так, за два года на данный веб-портал поступило около 4,2 тысячи обращений, из которых более  400 поставлены для голосования, всего лишь 20 обращений набрали достаточное количество голосов для рассмотрения уполномоченным органом. Кроме того, гражданами оставлено более 2,7 тысячи комментариев по обращениям, представленным для голосования. Заслуживает внимания и то, что предложения, озвученные в 40 обращениях, даже несмотря на то, что они не набрали достаточного количества голосов, в связи с их актуальностью для общества были реализованы. По ним были приняты соответствующие решения уполномоченных органов – парламента, правительства, представительных органов на местах.

Следует отметить, что работа парламентариев над повышением эффективности системы диалога с народом, внедрением в практику альтернативных методов обсуждения с общественностью актуальных проблем уже дает свои положительные результаты, которые отражаются на показателе уровня доверия среди электората.

Пятое. Совершенствуется информационно-аналитическое обеспечение парламента.

Усовершенствована деятельность и качественно изменилась работа информационно-аналитических и юридических служб палат парламента. Например, юридические отделы трансформированы в юридические управления с увеличением штата сотрудников.

Создано Государственное бюджетное управление при Аппарате Законодательной палаты Олий Мажлиса, которое осуществляет информационно-аналитическое сопровождение нижней палаты парламента, комитетов и депутатов по вопросам формирования и исполнения бюджета страны.

Кроме того, с 2018 года успешно осуществляет свою деятельность Институт проблем законодательства и парламентских исследований, который призван содействовать в научном, информационно-аналитическом обеспечении палат парламента. Институт оказывает содействие в совершенствовании парламентской и законотворческой деятельности с учетом передовой практики зарубежных стран, а также разрабатывает предложения в сфере имплементации международных стандартов в национальное законодательство, особенно в сфере прав человека.

За прошедший период Институтом подготовлено свыше 400 информационно-аналитических справок, более 200 научно-правовых заключений и свыше 100 законопроектов. Предложения Института внесли свой вклад в совершенствование нормотворческой деятельности палат парламента, усиление механизмов парламентского контроля, а также подготовку концепций реформирования народного образования, здравоохранения и других сфер.

Кроме того, Институт на основе изучений методологии Индекса демократии, составляемого британской компанией Economist Intelligence Unit (EIU), вырабатывает предложения по улучшению уровня демократии в стране.

Таким образом, анализ реформ в сфере усиления роли Олий Мажлиса в системе государственной власти позволяет сделать следующие выводы:

во-первых, задачи, определенные в Стратегии действий, своевременно и поэтапно реализуются; 

во-вторых, повышается качество законотворческой деятельности; 

в-третьих, укреплены механизмы парламентского контроля и повысилась подотчетность исполнительной власти перед парламентариями;

в-четвертых, укреплены механизмы сдержек и противовесов для эффективного обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;

в-пятых, повысилась открытость парламента и улучшена система диалога с электоратом.

На сегодняшнем этапе реформ наравне с созданными правовыми и институциональными основами для эффективного функционирования Олий Мажлиса, естественно, существует и ряд недостатков, которые еще ждут своего решения в целях дальнейшего повышения эффективности деятельности национального парламента и в целом эффективности государственной власти.

Последовательно продолжая реформы в сфере усиления роли парламента, объявляя 2021 год в нашей стране «Годом поддержки молодежи и укрепления здоровья населения», в Послании Олий Мажлису Президент Республики Узбекистан Шавкат Мирзиёев отметил важные приоритетные задачи для сегодняшнего этапа реформ, требующие дальнейшего усиления парламентской координации и укрепления его полномочий. Ввиду этого наиболее актуальным является поэтапное продолжение всех начатых преобразований и дальнейшая системная работа по их реализации.

Дониёр Тураев, 

заместитель директора Института проблем законодательства 

и парламентских исследований при Олий Мажлисе Республики Узбекистан.

Источник: "Правда Востока"